新时期的国土空间规划和高质量发展——李晓江讲座实录
主讲/李晓江 编辑/虞珺珺 韦玮 图片/刘虎成

优化国土空间开发保护格局,推动城市高质量发展,是国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要中的重点内容。

一个城市的空间,由自然、地理、人文共同构成。生态文明是中华民族永续发展的千年大计,人的需求是发展高质量城市持续的关注点,不同的城市空间里滋养着不同的城市文化,文化又将成为推动着城市高质量发展的最大动力。

在这个新的时代,规划人要用怎样的思维,去理解国土空间规划和高质量发展的关系?国土空间规划和高质量发展的本质又是什么?在武汉市城市规划协会举办的专家讲座上,全国规划大师、教授级高级城市规划师李晓江带来了他的思考。

生态:国土空间规划的初心

2020年9月,国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话,提出中国将力争在2030年前实现碳达峰,努力争取2060年前实现碳中和。

在全球疫情还在继续的时候提出碳中和,这是生态平衡的理念。而我们现在谈的国土空间规划,其实也是生态平衡的一方面——中央第一次提到国土空间规划的概念,就是在关于生态文明的文件中提出的。

生态文明在党的十八大被写进了党章,这是国家在这个阶段最重要的变化:我们社会的发展,从人的发展、经济的发展,转向了人与自然的和谐发展,转向了对人类生存环境的敬畏和尊重,这是一种本质性的变化。

国土空间规划既不是土地利用规划,也不是城乡规划。城乡规划的重点是城市化,土地规划来自我们国家对耕地、粮食和农业的控制。国土空间规划的关注点,既不只是城市发展,也不只是过去简单的耕地保护,而是将着眼点放在了生态,因此,从内在本质而言,国土空间规划的取向发生了变化,转向对人与自然关系的理解。所以我想,生态才是国土空间规划的基本出发点,也是国土空间规划的初心。

在新的时代,我们必须用国土空间规划,改变资源配置和使用的方式,这就带来了一个旧机制和新要求之间的矛盾。大多数时候城乡规划是倾向发展的,土地规划是倾向控制和保护的。今天在新的空间规划体系下面,这个基本矛盾没有改变,并且可能长期存在,问题就在于怎么平衡矛盾,做好当前的规划。

所以国土空间规划提出“五级三类,四个体系”,是一个非常完整的国土空间规划体系——只有理解城市发展规律,处理好统筹关系,才能让城市高质量发展。

高质量发展:以生态保护为前提,以人为本

城市规划在城市发展中起着重要的引领作用。规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。

城市规划有三个重点,一是战略定位,二是空间格局,三是要素配置。相对应的,解决的也是三个问题:第一,这个城市干什么;第二,应该结合什么特点来实现战略定位;第三,如何运用具体的要素来进行配置。

战略定位、空间格局、要素配置,强调的是可持续发展和上升空间。上升空间所指向的,就是压缩生产空间,适度提高居住和配套空间比重,大幅度提高和扩大绿色生态空间。

我们都知道新时代生态文明建设的“六大原则”:坚持人与自然和谐共生;绿水青山就是金山银山;良好生态环境是最普惠的民生福祉;山水林田湖草是生命共同体;用最严格制度最严密法治保护生态环境;共谋全球生态文明建设。这同时也是空间治理的六项原则。

这六个原则的提出,说明随着时代的发展,国土空间规划的价值观改变了,从以发展为本,到以生态保护为前提。

而城市的“高质量发展”,除了关注生态,另一个关注的重点是人。

2013年中共中央城镇化工作会议提出以人为本,十八大更是强调以人为核心。这些提法和+九大提出的“人民对美好生活的向往”异曲同工。我们要把关注的焦点,从关注发展,转向对人的关注,围绕人的需求去发展高质量的城市。

要实现高质量的发展,首先要认识发展阶段的特征和发展模式的转变;其次要认识人口结构和需求的变化;还要认清从管理到治理的转变,强化国土空间全域全要素治理。

2015年,时隔37年后,中央再次召开城市工作会议,这次会议最关键的是提出了“一个尊重”:尊重城市发展规律,以及“五个统筹”:统筹空间、规模、产业三大结构;统筹规划、建设、管理三大环节;统筹改革、科技、文化三大动力;统筹生产、生活、生态三大布局;统筹政府、社会、市民三大主体。

其中最耐人寻味的是文化是发展的动力。当今有一个现象,—些过去看上去水平相当、在同一个起跑线上的城市,经过十年二十年的发展,两个城市出现了差距,这种差距甚至出现在两个同一地域相邻的城市。

这个差距的背后,就是城市文化。在“五个统筹”中,把文化作为发展的动力,说明我们今天讨论城市文化,绝不是锦上添花、无病呻吟的事情,而是关系到发展动力的大事。

再来看在国土空间规划中要求守住五个底线:常住人口底线,建设用地总量底线,生态环境底线,城市安全底线,以及城市文化底线。

国务院副总理韩正在上海执政多年,最为看重的一件事情就是保护上海的城市文化,保护城市文化遗产。其中一件事情不仅对上海中心城区特别有价值,对全国也都有示范意义。韩正在任上海市长期间,将上海中心城区内的64条历史文化特色风貌街,划定为永不拓宽的道路。在各个城市都追求宽马路、大广场的当下,上海在强调永不拓宽,保护的就是城市的尺度、肌理和城市的文化。

而随着发展阶段的不同,价值观发生了变化,城市的空间价值也发生着转换,规划的理念也应该跟着变化。

改革开放四十年,中国城市发展的主体、也就是人变了,在社会阶层发生分化的同时,城市的发展模式也变了,上半场我们的发展模式是以投资、消费、出口、招商为主,现在正在转向以创新为驱动的发展模式。

从上半程“产一人一城”,转变到现在的“城一人一产”——城市提供高品质的生活、高质量的城市服务,更能吸引人才的前往,而好的企业是跟着人才走的。这个逻辑是现在中国发展的最基本逻辑。

这些本质性的转变正在引导我们思考:城市应该怎么发展?未来国家经济人口变化格局的形势是什么?未来中国人口往哪里流动,经济往哪里走?并且需要明确这个逻辑背后具体的需求是什么?这个新兴的中产阶级,他们的价值观、消费观,以及真正的需求又是什么?

城市文化怎样保存和发展、城市中的人的需求如何满足,他们和城市的生态文明是怎样的关系,这些都是新一轮国土空间规划中,我们需要思考的问题。

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多样空间的必要性

作为城市的规划师和供给方,我们需要认识不同阶层的基本需求,才能为大多数人提供高品质生活。如果连人群都不知道在哪里,怎么设计高品质生活?

对于新兴的中产阶级,我们需要怎样的空间规划,满足他们生活在有高品质生活的高性价比城市,选择高收入、有发展空间的就业岗位,拥有具有保值、增值能力的住房资产,能享有优质的子女教育机会和可承受的养老和医疗,还能拥有支配时间的自由。

同时我们还要关注城市中依然存在的大量老旧小区居民、低收入人群,他们对可承受空间的需求。而这些“非正规”空间,比如广州的中大布匹市场,深圳、北京的城中村等,同样是中国城市中非常重要,甚至不能缺少的空间。

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中大布匹市场未必不会成为广州“未来的米兰”——众所周知意大利的米兰就是从代工和裁缝铺开始,最终成为了世界时尚之都。服装品牌“例外”,就是从中大布匹市场走出来的,现在成为了一个国家品牌。

不要以为这样的空间在城市里没有价值。作为非正规供给和非正规场所,它的经济价值、文化价值、社会价值都是不菲的。一座美好的城市要有包容心,而这些空间是城市的客观需求,也是城市经济不可或缺的一部分。

同时,随着社会的不断进步,文化审美价值的提升,也会为空间多样性的出现带来可能。

在做雄安新区的起步区城市设计时,我问过项目邀请的日本专家,日本在现代化过程中,居住形态到底在发生什么样的变化?是不是越住越大,建筑越来越高级?回答是否定的。实际上社会发展到一定程度,居住形态的变化取决于人的审美和文化。所以在雄安新区的规划里,我们提出的是湖居、林居、田居,城居,这些具有不同文化价值的产品,才叫现代化。

而人群也是有空间特征的。例如在上海,日本人和韩国人喜欢抱团住在相对成熟、生活便利的社区,北美和澳洲人住在郊区的别墅,欧洲人爱住老城区。这个现象反映出的是,人们对居住形态和场所的选择,不是基于收入水平,而是基于文化和生活方式。所以不同文化背景,不同生活方式的人群,最后选择不同的空间,不同的居住场所,这才是先进文明的现象。

我们以往的规划讲的是布局结构、开发效率、整体形象,往往会导致功能过于碎片化,尺度失据;我们所追求的效率、经济效益和结构清晰,恰恰缺少了对人的关注。

在现在这样一种社会多元化的分裂过程中,我们的空间供给怎么去实现多元化?空间组织和设计怎么去实现创新?怎样用设计做规划,从功能碎片化迈向多元融合,从宏大形象回到人的尺度,从开发尺度回到场所精神,这些也是在未来我们做空间规划时需要思考的问题。

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规划师的责任:守护具有长久价值的东西

中国大城市疾风暴雨式的扩张已经结束了,在我看来,这一轮国土空间规划对于大多数城市而言,可能真的是一个最后的机会:是各个城市保护自然山水、保护历史文化和现代优秀文化的最后机会;也是构筑生态城市、理想城市、人文城市基本格局的最后机会;更是为上一轮规划整合碎片化布局、孤岛式园区,把园区整合、完善成为综合性城区的最后机会。国土空间规划强调“一优三高”,那么,生态文明的内涵,价值到底在哪里?

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深圳在2005年编制了2030规划,当时做了一件非常重要的事情,把50%的地域范围划定为生态控制统。深圳在历史上经历了两次重要的转型,第二次转型让深圳从以前野蛮、粗放式发展,转为精细化生态型发展,这个转变就是通过2030规划完成的。

而全国第二个编制规划划定生态控制线的城市是武汉。所以说武汉的文化“敢为天下先”,不仅仅是因为辛亥革命在这里打响第一枪,而是真的认识发展规律,真正引领发展的方向。

我记得那年我们讨论武汉的2049规划,市委市政府召开了三天的会议,这个在各个城市中是极其罕见的。

当时除了邀请了很多城市规划专家,还请了各个区县的政府官员,各行业企业家、市民代表、文化界的名人、经济界的学者参与,是一个非常广泛参与的会议。在会上有个记者问我,武汉2049的规划看起来不够科幻。当时是2013年,我回答这位记者,今天我们距离2049还有36年,而36年后会发生什么我们根本想不清楚。但最后我想清楚了一件事情,这个世界上有哪些东西是不变的?对于一座城市而言,什么是三十年、三百年、甚至三千年后都不变的?是人们向往的绿水青山,人们向往的幸福、安宁,安全的生活,这些东西才是具有长久价值的东西,是规划师需要呵护的东西。

我一直强调,规划师最重要的责任,是守护具有长久价值的东西,包括我们的自然,我们的文化遗产,这才是我们看得清的事情。规划师永远不知道什么是最好的,但是规划师永远知道什么是最坏的。规划师的职业,与其说是追求最好的,不如说是防止最坏的,这才是规划的基本逻辑,也是城市空间规划中的生态管理需要实现的目标。

(本文系根据主讲人在专家讲座的录音进行整理,未经本人审核)

人与城市总第66期