“后疫情时代”的公共卫生之路:重塑城市,寻回健康
文/虞珺珺 图/刘虎成

新冠肺炎疫情还在全球大流行。没有人知道这场疫病会在什么时候结束,但世界格局已经在悄然发生改变。

从肺结核、霍乱、疟疾、流行性斑疹伤寒,到天花、鼠疫、大流感,比人类世界更早完成跨国境交流和全球化的,是由细菌和病毒带来的流行性传染病。在人类史上,各种疫情反复来袭,不仅掠夺了无数生命,还屡次改变了社会的进程,甚至历史的走向。我们常常觉得疫情是一场人类和病菌之间的对抗,但其实人类和病菌都是自然界的一部分,各自为了生存而战。

在又一次疫病蔓延全球的今天,生活在这段注定被写入历史进程中的我们,不仅是这段历史的亲历者,更是观察者、思考者。身处这段历史中,我们可能更能看清城市和人类的关系;并且通过理清这些关系,去发现面对一个不确定的世界,我们还能做些什么。

 

公共卫生危机的规划应对

2020年初,武汉成为全球首个与新型冠状病毒肺炎疫情作战的特大城市。经过将近两年的全球大流行,新冠疫情已经成为21世纪最严峻的一场公共卫生危机。

前不久,中国城市规划学会发布了《城市防疫专项规划编制导则》(以下简称《防疫导则》)。这个由武汉市规划研究院牵头主编的团体标准,填补了国家在传染病防治和公共卫生事件防控等空间规划标准上的空白,不仅具有开创性意义,同时也是武汉市规划研究院主导编制的第一个国家级团体标准。

武汉市自然资源和规划局副局长刘奇志把武汉形容为一个“过来人”——总结武汉遭遇新冠疫情爆发时的经验和教训、形成这样一个通则式的规划标准,就是为了让更多城市在面临类似情况之前,就在空间规划、统筹协调、资源配置等方面,因地制宜地提前做好准备,及时发现传染病的传播、迅速控制传染、有效控制疫情。

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事实上,在武汉还处于为控制疫情传播封城阶段的2020年2月,以“指导城市防疫设施建设、提升城市应对重大疫情防控能力的重要依据”为编写目标的《防疫导则》,就进入了酝酿阶段。

导则中明确了城市防疫专项规划的主要编制内容应涵盖城市对自身防疫能力现状评估,并明确规划目标;根据城市各自的特点,构建防疫体系和防疫分区,确定防疫设施类型;完善城市防疫设施规划布局,建设好包括公共卫生应急信息平台、公共卫生监测预警系统、公共卫生新技术为依托的城市防疫预警监测平台;还要制定防疫专项近期建设目标,并切实做好规划实施的保障措施。

其中尤其是在城市防疫设施规划布局方面,涉及公共卫生应急指挥设施、公共卫生监测预警设施、疾病预防控制设施、防疫应急医疗救治设施、防疫应急集中隔离设施、防疫应急救援和物资通道、防疫应急物资储备分发设施、防疫应急保障基础设施、公共卫生社区治理设施的建设等。

用武汉市规划研究院总体规划所主任工程师夏巍的话说,《防疫导则》所涉及的内容,除了规划部门职责范围内的,还包括各类疫情防控的指挥设施、哨点监测设施和保障设施等,其实更多的是告诉大家,城市如果想要很好地应对公共卫生危机,尤其是面对流行性传染病疫情,大概需要做哪些准备。“我们抛个砖出来,希望后面各个城市能够参照我们的导则来编制城市防疫专项规划。”而最理想的情况,是通过“城市防疫专项规划”的统筹和提前谋划,将卫健、规划、建设、交通、电力等各个部门捏合在一起,当城市发生重大传染病疫情时,形成合力共同协作,保障城市的正常运行。

夏巍提到,为了保障《防疫导则》的行业专业性,团队特别邀请了华中科技大学同济医学院附属同济医院感染科主任医师宁琴,作为专业医疗人员和传染病专家,为《防疫导则》的编写提供专业的意见。

同时,团队还邀请了北京、上海、广州、成都四个城市的规划设计研究院共同参与导则的起草。“东南西北各一家,正好覆盖全国各大区域”,夏巍表示,每个城市都有每个城市的经历和经验,“北京和广州有应对非典的经验,上海在城市精细化管理方面一直做得很好,在这一轮的疫情防控中,也是最早出台关于公共卫生应急实施意见的城市。”取众家所长,让各个城市各取所需,刘奇志说,我们希望在全过程、全环节、全方位中,把能想到的尽可能列入《防疫导则》中,给大家提供一个真正有用的参考依据。

因为作为在武汉生活的人,不想看到发生在武汉的危机,再次发生在其他城市。

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武汉:以健康城市为目标的医疗卫生设施空间布局 

夏巍回忆说,当项目组正在和武汉市卫健委对接国汉市国土空间总体规划(2021-2035年)》中的医疗专项规划时,新冠突然爆发了。

“能在这么短的时间内为火神山和雷神山医院确定选址,也是因为项目组长期跟踪医疗卫生专项规划,正是因为有这个基础,才能做到关键时刻,迅速反应。”

“在编制医疗专项规划的时候,我们就结合全市公共卫生,特别是针对各项医疗救治的设施,进行过一个全面评估”,夏巍说:“虽然从部分区域和角度而言,的确存在一些服务盲区,但是武汉的医疗资源在全国副省级城市中,是非常靠前的。特别是医院总数和千人床位数,可以说是名列前茅的。”

按照医疗行业的分类,原来的医疗卫生专项规划,主要关注的内容包括三大部分:一是医疗,也就是专科医院和综合医院;二是公共卫生,包括疾控、急救、采血、妇幼、精神卫生,卫生监督六大类;三是基层的卫生设施,包括社区卫生服务中心、卫生服务站等。

因为新冠疫情,规划理念出现了一些调整。

“从国家到地方,医疗方面以往关注的是怎么救治、怎么治疗,现在转变成强调以预防为主的健康城市的建设,这是根本性的理念性变化,”夏巍表示,在新一轮医疗专项规划编制中,对公共卫生的重视度,有了大幅的提高,“尤其是城市应对公共卫生事件的应急和保障能力,在这一次专项规划,得到了强化。”

我们现有的各类医疗救治设施是按照市、区、街道、社区的行政级别进行分级的,最为理想的状态是,小病预防在社区、常见病诊疗在街道、住院服务在区级、疑难重症在省市,这就是我们常说的转诊分疗机制。但是国内大多数人的习惯,就是连普通的感冒,都喜欢去综合医院、甚至三甲医院就医治疗。

夏巍说,在疫情防控期间,暴露出社区卫生服务中心,无论是医疗设施的配置还是医生的配置都比较薄弱的问题。在这一轮专项规划里,通过和卫健委的沟通,也对应医疗行业发展的诉求,需要加强社区卫生服务中心、社区卫生服务站的配置,逐渐建立转诊体系。“从去年到今年,很多社区医疗服务中心都在慢慢增加发热诊室、病床、全科医生,以及DR、CT、心电图等人员和设施的配置。我们希望能够以社区为中心,设置10至15分钟活动圈的单元,让公共卫生设施在这样一个单元中得以实施。”

在社区卫生服务中心和社区卫生服务站的基础上,每个区要建设3至5个社区医院作为示范,以更高的标准配置医疗设备,“希望能够让更多的日常就医需求首先在基层解决,而不是所有医疗都到大医院”,在新的一轮医疗卫生专项中,特别提出要打造10至15分钟的急救圈,在这—次的规划周期,尤其要重视查漏补缺的工作。

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作为疫情防控的哨点,疾控中心在疫情预防的过程中,起到的是指挥作用。规划提出市、区两级疾控中心的配置,全部要按照标准落实到位。按照正常标准,市疾控中心要配置P3实验室,区疾控中心配置P2实验室,核酸检测不光针对新冠病毒,还可以对其他传染病进行检测。通过对疾控中心的查漏补缺和提档升级,能形成疾控从市到区的全覆盖体系。

夏巍介绍,在2020年以前,武汉的传染病专科医院,只有武汉市金银潭医院和武汉市肺科医院,传染病床位1400张左右。在面向2035的专项规划里,武汉规划了五个平战结合的三甲医院,并预留了床位可根据疫情的需要临时扩展。“这个建设不是一步到位的,建设一部分,留一部分,预留建设的冗余度”,投入日常使用的病房,全部按照“三区两通道、负压病房”的传染病病房标准建造;在预留的空间,排水、电力、空调等基础设施全部铺设完毕,一旦有需要可以,决速建成传染病房。

五个平战医院的选址思路,首先考虑到减少病人转诊带来的传播风险,三镇必须各成体系;其次,既要兼顾没有疫情时的日常就医的方便,又要在疫情发生时必须与人群密集区域保持适当的距离;还要考虑风向、交通和市政基础设施的配置,以及武汉作为湖北省的省会,接受市外转运病人的交通便利性。夏巍表示,五个平战结合医院的定址,都是基于以上综合性的考虑。

平战结合医院投入使用后,武汉日常病床数和传染病床数都将大大增加,并且各个区域的医疗设施和资源将会得到进一步平衡。与此同时,市区级医院也规划修建专门的传染病大楼。针对未来的防疫,确保武汉在有需要的时候,能拥有4至5万个专门的病床。夏巍笑言,这一年把未来十年的事都干了。

针对不同区域设施建设的目标和策略各有侧重,新一轮武汉市医疗卫生设施空间布局规划“1+3+4+N”的格局,不仅能保障城市的防疫需求,也夯实了武汉医疗卫生中,市民日常医疗需求的基础。

“1”是针对二环以内医疗卫生设施,以优化和提升为主。这个区域是武汉医疗资源最为集中、也是最好的区域,同时这片区域也是城市的建成区,提档升级是规划的重点。

“3”是二环和三环之间的南湖,杨春湖,汉江湾区域,这里的医疗设施相对不足,重点是查漏补缺。

“4”是四大副城,光谷、车谷、临空经济区、长江新区,是未来城市发展的重点产业、重要人口积聚区域,强化的是结合新城建设,医疗资源和设施的高标准建设。

“N”,一方面是做均衡,在城市的不同区域,拥有N个医疗资源聚集区;另—个方面,依托同济光谷院区在疫情期间的防控经验和措施,建设国家重大公共卫生安全中心;进一步做强医疗头部科室,提高武汉医疗整体的水平和辐射能力,以及在全国的影响力。“顶天立地”,既保障普通的就医需求,也通过提档升级提升武汉的档次,“N”的内核,旨在实现医疗的普惠均衡、专业化和高端化。

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安全、健康、繁荣的重振之路

就像人大病初愈身体需要一个恢复的过程,我们常常自问,疫情过后,今天的武汉康复了吗?

据武汉市人民政府公布的2021年上半年武汉市经济运行情况显示,武汉市工业、农业、服务业多项指标比上年同期都有所增长,投资和消费的恢复势头良好,经济运行呈现全面恢复、快速增长、稳中向好态势。这些指标反映在武汉的街头,熙熙攘攘的人流、车流,武汉似乎早已恢复了往日的烟火气。

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在武汉市规划研究院总体规划所所长林建伟看来,和自然灾害为城市带来的物理性伤害相比,疫情为武汉带来的,有一些是看不见的伤痕。“从急停到疾走,是会有内伤的”,作为规划人,修补这场“没有硝烟的战争”对城市造成的伤害,最需要反思的是,对于城市的发展而言,什么是最重要的?什么又是城市最需要的?

2020年2月,还深陷疫情泥沼的武汉就开始了《武汉市疫后重振规划》(以下简称《疫后重振规划》)的编制工作。今天再看这份规划的基本定位,我们似乎看到了一座坚韧的城市走出阴霾后,坚定重振的信心:不仅要考虑物质性空间和设施的重建,更应关注城市发展对投资、企业、人才、信息等吸引力的恢复和提升;疫后重振规划不是单纯的技术方案,也不是简单的硬件恢复,而是包括经济、社会、物质、设施、信心等多方面恢复、重振的规划,是技术方案和一系列政策、计划和标准的综合性行动规划。

“《疫后重振规划》是在特殊时期,用特殊形式,发挥特殊作用的规划”,林建伟解释道:特殊时期,是封城之后情况刚稳定一点,2月10日左右就开始谋划武汉的重振规划;特殊形式,是指《疫后重振规划》的编制窗口很短,而且马上要用,和以前以三、五年为编制周期的城市总规相比,这是一个从来没有遇到过的情况,“但是当时就是想为武汉做点事”;特殊作用,说的是城市需要通过共同努力触底反弹,需要靠补短解决触底,靠积蓄能量来反弹,下一步还要实现高质量的发展。

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如何实现触底反弹?通过梳理国内外灾后重建的案例经验,结合武汉此次疫情事件的实际影响,在《疫后重振规划》中,我们看到了一个“1+5+X”的规划框架:

“1是《疫情影响评估及疫后重振规划纲要》,突出战略性、综合性,重点解决疫后重振的目标、路径、策略和举措等重大问题,同时修正和指导城市长远发展规划;

“5”分别是《医疗和公共卫生专项规划》《应急系统与防灾减灾专项规划》《完整社区建设专项规划》《健康城市空间品质提升规划》以及《经济复兴与产业重振专项规划》,分别从医疗卫生、应急防灾、智慧社区、健康城市、经济重振等多方面深化提出专项规划;

“X”包括一系列行动计划、政策标准、建设指引等方面内容,主要包括“6”个三年行动规划,是针对重振规划与专项规划的核心内容,确定灾后重振的政策和行动规划,包括医疗卫生设施提升、完整社区建设、环卫设施和应急保障、健康城市空间品质提升、综合交通和应急物流、功能区和亮点区片建设等,以及若干政策标准和建设指引。

林建伟解读建构“1+5+X”规划思路的逻辑,”1“是导向选择的问题,“规划纲要的目的,是对原来偏重于经济发展的规划模式进行思考和调整。疫情突出的一个思路是,城市的建设还是要以人为本,人是城市中最核心的一部分,不注重人的健康安全,不能持续性地吸引人才,经济不可能发展得起来”。

医疗卫生,应急防灾,智慧社区,健康城市,经济重振这5个专项规划的顺序,也是有内在逻辑的:医疗卫生和应急防灾要解决当前急迫的补短问题;完整社区和健康城市,解决的是补短之后城市的长期发展问题,要思考城市应该具备什么模式和品质,才能更好地服务人的生活;而经济复兴,就是触底反弹的“反弹”那一下。

5个专项规划顺序的逻辑,背后的三个关键词:“安全”“健康”“繁荣”,不仅是一个城市的触底反弹之路,也与人在城市中的发展息息相关。“安全”是人能在一个城市活下去,“健康”代表宜居,“繁荣”代表可以自我发展,“这是一个递进的逻辑”。

安全、健康、繁荣的递进逻辑同样用在了6个三年行动规划上。城市的疫后重振涉及方方面面,而“规划首先策划整座城市需要什么,各个部门要做什么”,林建伟说,《疫后重振规划》提供的是统筹和统领性的思路。“从武汉的整体发展视角谋划,我们把6个三年行动规划的项目分为三类,一类是马上要动工的,例如平战结合医院的建设;第二类是放在项目库里面、但是暂时不能全部动工,而首批项目后面就要上马的;第三类则是储备项目。”

“规划就是不停地做选择,用科学和理性的态度去做选择。在《疫后重振规划》里,我们遵循的原理,是最朴实无华但最关键的,就是以人为本。”林建伟说。

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疫情:改变生活,重塑城市

回顾世界城市史,其中不乏被疫情倾覆的文明,例如在16世纪,西班牙殖民者携带的天花摧毁了南美洲最大的国家阿兹科特帝国。更早的14世纪,蒙古人西征将鼠疫带到欧洲,当时的欧洲大城市几近全部沦陷。黑死病在欧洲肆虐300年,最后消失于伦敦的一场大火。

但是坚韧的人类,在病毒和细菌层出不穷的侵扰中,一直没有停止寻找生存之路。公共卫生问题是城市化进程中重要的社会问题,而现代城市规划诞生的初衷,便是要解决影响城市健康发展的安全卫生隐患问题。19世纪中叶,工业化和人口在城市中快速地增长,让肺结核、天花和斑疹伤寒这些传染病在英国的城市中流行起来。现代公共卫生运动的先驱埃德温?查德威克,在1843年发表了一份《英国劳动人口环境卫生状况调查报告》,提出了改善环境卫生与消除疾病和疫情的关系;环境卫生除了是个人的事情,也是事关全社会每一个人的公共事务——这份报告里提出的一系列观点,已经非常接近现代公共卫生体系的概念。1848年,英国国会通过了人类历史上第一部综合性的《公共卫生法》,标志着一个综合性现代化的公共卫生体系终于就此成型,其一系列措施也成为现代城市规划实践的先驱。

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发展到今天,起源于防疫的城市公共卫生体系,更是成为一个和安全的城市生活密切相关的更广泛的概念,它包括对重大疾病,尤其是传染病的预防、监控和治疗;对食品、药品、公共环境卫生的监督管制,以及相关的卫生宣传、健康教育、免疫接种等。世界卫生组织在1952年定义了公共卫生的目标,是为健康服务、为公众服务;健康是一种基本人权,也是社会可持续发展的要素之一。

用规划来协助城市防疫,近年来最具代表性的案例,发生在2003年的中国香港。2002年12月,本世纪第一次全球性传染病公共卫生事件非典型肺炎(SARS)爆发,香港居民小区淘大花园,因为建筑设计缺陷导致病毒快速传播,成为疫情的重灾区。在SARS疫情得到彻底控制后,香港特区政府针对城市规划和建筑设计,出台《空气流通评估方法》,要求大型项目必须开展风环境评估,通过风洞实验来控制城市通风和景观廊道,改善楼宇污水系统、通风系统的设计,提供更多公共空间,承载城市呼吸、居民健身、应急防灾等多种复合功能。

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反观疫情为武汉带来的可能性,在林建伟看来,疫情之前,武汉成为国际化大都市有两条路径,一是水,一是大学生;在疫情之后,健康城市成为武汉的第三条路径。“如果武汉能在未来成为全球首屈一指的健康城市,这个意义就很大了。”

从安全的城市,到健康的城市,城市的终极理想,是成为一个有吸引力的繁荣城市。我们常说高品质的生活,其一是健康,其二是幸福。一个直指身体的指标,一个关注心理;一个需要完善的公共卫生医疗体系,一个与宜居的生活空间和高品质的城市环境紧密相连。

在《疫后重振规划》为武汉描绘的未来图景中,我们可以看到一个高质量健康城市生活的样本:围绕“大健康”(健康中国和健康武汉)战略实施要求,着力优化武汉生态、生产、生活空间格局,加快提升生态框架功能,合理降低人口和建设密度,提高城市公共开放空间、体育、养老、慢行系统等设施数量和质量,按照10分钟活动圈、12分钟文体圈布局居民健身、休闲、游憩等活动体系和设施,打造全国一流、世界先进的健康城市空间环境。

这是一个安全的城市,影响城市安全的各种风险与隐患被渐渐消除,城市应对突发疫情的公共卫生及医疗设施建设得到强化。生活在这里的人们,有着安全、健康的生活空间、高品质的城市环境、方便的生活和有温度的社区氛围,保障着身心的健康。所有人都能在这里拥有充分的就业机会,先进的生产力、竞争力和创造力在城市中不断发生,每个人都能平等地享有城市为个人带来的发展空间。

林建伟说,致力于让武汉成为这样一个能让人感受到安全、健康、幸福的城市,就是城市规划的基本逻辑,也是城市发展应该遵循的基本逻辑。

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人与城市总第66期