城市灾害困局的武汉思考
文/虞珺珺 图/刘虎成

随着城市的高速发展,大量的人口和经济活动聚集在越来越多的超大型城市中。因为气候变化带来的各种自然灾害、传染病疫情的爆发、人为造成的事故灾害和环境灾难,正给城市的安全带来巨大的挑战。

恩格斯说,没有哪一次巨大的历史灾难,不是以历史的进步作为补偿。把应对灾害看做城市规划的一部分,早已成为全球城市规划界的共识。

那些无法将我们彻底打垮的,终将让我们变得更好。对城市而言,亦是如此。

 

与灾害共生的城市

2021年似乎比2020年更不平静。

新冠疫情依然在全球肆虐,病毒不断变种,超过400万人失去生命。

整个夏天,极端气候导致的洪灾先后给德国西南部、中国的中部城市、美国的纽约,带来了巨大的生命和财产的损失……

各种灾害的发生,犹如人类生存的警世钟,在可以预见的未来,极端气候事件及其次生灾害,将会更频繁地发生在城市中,给城市的安全带来威胁。

其实早在2015年,中央城市工作会议就提出要把安全放在城市发展的第一位,把安全工作落实到城市工作和城市发展的各个环节、各个领域。2018年国家开始新一轮规划体系的改革,新的国土空间规划特别强化了城市的综合治理,其中就包括为城市预留应急空间、场所、设施等要求。

2020年发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》中,特别强调要坚持人民至上、生命至上,把保护人民生命安全摆在首位,全面提高公共安全保障能力。尤其提到要提升洪涝干旱、地质灾害、地震等自然灾害防御工程标准,提高城市的防灾、减灾、抗灾、救灾能力。

2020年9月,国务院副总理韩正来到一年之内经历了抗疫和抗洪双胜利的武汉,考察城市建设,为灾后重建的武汉提振信心。这次考察中,韩正副总理又特别强调了中央领导层近年来尤为关注的城市安全问题。

以史为鉴,居安思危。武汉市规划研究院梳理了百年来发生在超大城市中极具典型的城市灾害,以全球视野研究了各大城市应对灾害的策略和机制,旨在为包括武汉在内的所有城市,在未来有可能再次面临类似城市灾害时提供启示和借鉴。

第10页-38.PNG

2021年7月22日,郑州市中牟县永顺路洪灾严重,救援艇载着病患与医护人员转移。 澎湃新闻记者 孙湛

百年来,各种灾害不断威胁着城市和人类的安全,同样,人类也为了让自己生活的城市更安全,经年不息地做出各种努力和尝试。

其中的一些尝试创造了人类工程学的奇迹,例如荷兰的鹿特丹,为了杜绝大西洋北海海水倒灌造成洪灾的后患,历经40余年时间,修建了人类防洪史上最伟大的工程奇迹——三角洲挡潮闸工程。

还有一些灾难的应对措施,掀起了世界建筑史和城市规划史的革命。19世纪中叶,工业化带来的一系列流行性传染病,让英国意识到政府必须承担为公众提供清洁用水、垃圾处理、排污处理等公共服务,以及改善和管理公共卫生的责任。为此,英国在1848年通过了《公共卫生法》。这部人类史上第一部综合性的公共卫生法案对于现代城市规划的诞生,具有里程碑式的意义。

又如遭遇一场毁灭级大火后的芝加哥,开始使用钢结构和大量防火新材料提高建筑的耐火性能,在保障城市建筑安全的同时,也孕育了现代主义建筑和“芝加哥学派”,一场从芝加哥开始的摩天大楼建设潮流至今还在全世界蓬勃上演;20世纪50年代的伦敦“烟雾事件”后,英国在30多年间,通过一系列立法治理烟雾污染,终于为伦敦摘掉了“雾都”之名。

欧洲在结束持续300余年的黑死病疫情后,构建了从个人卫生到公共卫生的集体意识,为现代公共卫生奠定了坚实的基础。

总结和反思这些案例,我们怎么看灾害对社会造成的影响?武汉市规划研究院副总规划师成钢说,“作为规划人员,我们要从前端的规划开始考虑,在灾难发生前我们的城市还缺什么,我们还能做些什么?”

第10页-39.PNG

打造韧性城市的武汉思路

事实上,在2018年武汉开始进行新一轮城市总体规划时,在城市综合防灾专项研究中,就曾特别强调,城市要安全、健康、可持续地发展,安全问题是发展的底线和基础。这恰好和自然资源部在2020年8月发布的《市级国土空间总体规划编制指南》中提出的,城市要开展灾害风险评估,坚持底线思维,增强城市韧性和可持续发展的竞争力,不谋而合。

2019年的《武汉市城市综合防灾与安全系统规划研究》,从地理条件、人口密度、城市重要度、基础设施现状、资源供需、气候变化、历史遗留问题等角度考察武汉城市特征,分析武汉的历史灾情、现状隐患和孕灾环境,全面问诊武汉可能遇到的城市安全问题。在这项专题研究中,内涝、外洪、地下空间安全被列为对武汉城市安全威胁极高的灾种,其次是环境污染和供水安全。2020年初,武汉爆发新冠肺炎,让公共卫生成为又一个对城市安全带来极高威胁的灾种。

为了减少灾害或突发事件对武汉影响波及的范围,减小对城市造成的破坏,让城市在受灾后拥有高效恢复的能力,武汉市规划研究院的一份题为《武汉市健康安全韧性城市的规划探索和实践》的报告提出,要将武汉建设成“低风险下的弹性城市,高风险下的韧性城市”。

面对连年的洪涝灾害威胁和新冠疫情的突发,“安全韧性指标体系”和“健康城市指标体系”,成为武汉建设韧性城市最重要的两大指标体系。

安全韧性指标体系,是指武汉将提升城市综合防灾减灾能力,完善应急系统规划,构建生命线、安全保障线、应急避难场所等综合防灾体系,让武汉成为能应对全灾种的城市。

在健康城市指标体系方面,武汉在国内尚无系统的健康城市空间规划标准的情况下,率先探索提出健康城市的空间规划标准建议,提出了健康环境、服务、社会3个大类,自然资源、生态框架、城镇空间布局、环卫、公共卫生、医疗、体育、绿色交通、养老、绿地、社区服务等11个中类,共46个具体指标,以基底型、保障型、促进型三类空间或设施的建设,力争为市民打造一个健康的武汉。

事实上,在2018年武汉开始进行新一轮城市总体规划时,在型三类空间或设施的建设,力争为市民打造一个健康的武汉。

第11页-40.PNG

以国土空间规划“底线思维”和全生命周期的治理要求,提升城市应对风险和韧性支撑的能力,武汉市提出八个国土空间规划应对策略。

首先,从城市整体空间的宏观层面,构建韧性的城市空间格局。基于武汉多山多水的自然地理格局,锚固和完善城市的生态框架,武汉多轴多心,轴楔相间、组团布局的空间结构,使城市和自然结合紧密,便于配置紧急疏散救治通道和救治避灾设施。

其次,以汉口、汉阳、武昌大三镇安全保障圈为联合防控单元,以街道安全保障圈为属地的防控单元,以社区安全保障圈为基层防控单元,形成韧性的城市空间单元,构建“大三镇一街道一社区”三个空间层次安全保障,和多层叠合的“蜂巢结构”韧性单元。

三是在用地布局上,要充分考虑城市用地的复合利用。在城市建成区的内部,要构建复合的空间利用模式,以此提升城市的建设弹性。这一点在去年疫情的防控中体会最为突出。为防控疫情,武汉启动了33个现有设施临时改造成方舱医院,为救治新冠轻症患者发挥了重大作用。此外,还要在城市建设区外围预留战略留白用地,将有较高风险的功能区域,按照安评隔离要求设置。例如武汉化工区,是国内较早做了区域环评而不只是做项目环评的功能区。正是由于规划提前做好了空间预留和隔离,经过这些年的发展,始终坚守着安全隔离距离。

四是作为全国重点防洪城市,武汉提出了“打造雨洪韧性城市”的规划目标,通过防洪水、排涝水、治污水、保供水的“四水共治”,巩固完善防洪安全保障体系,全面提升排水防涝标准和能力。武汉市花了九年时间,在留足城市雨洪蓄滞空间、构建全面覆盖的水系空间管控体系、创新构建城市的防洪排涝规划体系,并率先启动和完成排水防涝专项规划编制,推进海绵城市试点建设,架构了完善的城市防洪排涝体系。与此同时,仿真实验室等防水排涝平台及一系列智能化手段的使用,不仅为武汉市快速反应提供了数据支持,还能对相关规划方案和建设进行预演,助力规划的优化。

五是作为全球第一个与新冠病毒作战的特大城市,总结新冠疫情爆发后应对的经验,武汉市将以建设国家公共卫生安全标杆城市为目标,提供全人群、全生命周期的健康服务。在编制面向2035年的医疗卫生服务体系的同时,武汉市积极落实和争取国家医疗科研项目,支持疾病预防控制和突发公共事件等设施建设达标,提高传染病医疗资源储备;在推进重大疫情救治设施方面,除了火神山雷神山的建设,武汉又新建了一批疫情防控救治基地,并通过在市区各级医院增加传染病床位、新建传染病大楼,增加收治能力;与此同时积极完善基层医疗卫生和公共卫生网络,包括新建市级疾控中心综合实验楼、P3实验室,新建区疾控中心和急救分中心,提升全市疾控工作能力,力争为武汉织牢织密公共卫生防护网。

第六个策略,是提升交通、防灾、环卫、供给等各类设施保障能力,构建安全韧性的城市生命线系统。在交通方面,武汉将打造多层次、高韧性的物资转运网络,确保灾中应急救援和物资配送顺畅;在防灾设施方面,将构建全域立体的消防体系,以及复合利用应急避难场所;环卫方面,将完善城市危险废弃物处置体系,全方位推进污水系统提质增效和垃圾分类体系,促进源头垃圾减量化;在供给设施方面,武汉将构建水品质高、能源保障足、防灾设施完善、无线网络智能化的现代化高品质生命线工作保障体系。

从经济合理性来讲,任何城市都不可能以极端情况来配置全套的基础设施,而是需要从区域层面的实施协调和配置,有效地应对。第七个对策,是在建立区域层面的韧性供保设施体系方面,武汉一方面要突出区域交通设施的联通互动,以国家枢纽建设为突破,联通对外的大交通和大站场,同时强化区域市政配套设施一体化和互水卜性。去年疫情期间,在医疗垃圾、有害垃圾的处理方面,周边城市就给与了武汉强大的支撑。

最后,武汉计划通过推进智慧城市的建设,建立及时相应的预案体系,提升城市“韧性智慧”和及时响应的应急能力。推动城市仿真实验室的建设,构建国土空间规划“一张图”,监测城市活动,模拟复杂的城市系统,预演建设效果,为规划编制、规划管理和决策提供智慧化的辅助决策手段。并且建立全系统的应急预案,构建应急防灾网络,制定并落实“全周期、分区分级管理”的全系统应急预案,提升应对保障能力。

第12页-41.PNG

从工程思维到生态思维

城市,凭借自身的能力抵御灾害,减轻灾害损失,并合理地调配资源以从灾害中快速恢复过来,这样的城市,在国际组织倡导地区可持续发展国际理事会的定义中,被叫做“韧性城市”。

加强城市应对灾害的能力和提高城市韧性,在十九届五中全会后,“韧性城市”出现在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》中,其核心就是要有效应对各种变化或冲击,减少城市发展过程的不确定性和脆弱性,是城市可持续发展的核心论点之一。

“以前我们防灾是市政各条线,各自处理自己的事情,例如防洪排涝、供电等等,韧性城市强调的更多的是一种综合系统。”成钢提到,在城市的建设过程中,除了要严格执行相关工程标准,我们还要为城市预留一定的冗余空间,以便提高灾害的设防标准和城市的韧性。

例如在全国各地推进的“海绵城市”建设,是提高城市防洪排涝能力的有效手段;提高消防站建设标准,增强城市抵御重大、特大火灾的能力;提高地下空间建设标准,在重要地下空间设置应急雨水滞纳场所,同时预留独立的疏散通道系统;提升公共卫生事件应急能力,让城市具备应对重大公共卫生事件的处置能力。成钢解释道,目前我们所有的市政设施承载的标准,基本上都是在满足现有人员的基础上增加了20%至30%的冗余空间。

美国哥伦比亚大学国际气候预测研究所发表了一份名为《自然灾难热点地区一全球风险评析》的报告。灾难风险专家麦克斯,迪力在这份报告里提到一个观点:在自然环境脆弱的地区,对当地的发展规划应该加入适当的风险预测,并且把城市看作一个生态整体去规划——除了工程手段,利用自然环境本身的抗灾能力,帮助城市有效地抵御灾害,或许是未来城市防灾规划需要思考的另一个出路。

因为究其本质,人其实也是大自然的一部分。

近年来,国家自然资源部已经开始将城市的建设思路从工程思维转向生态思维,未来的国土空间规划方向,就是用自然解决自然造成的问题。自然资源部也希望各地通过编制合理空间规划,树立人与自然和谐共生的城市防灾治理理念,坚持尊重自然、顺应自然、修复自然生态系统,更多利用自然的力量来用功,实现从工程一体化向生态治理的转变。

在今年7月,武汉市自然资源和规划局公示了《武汉市国土空间总体规划(2021-2035年)》草案,“生态优先,绿色发展”和“安全韧性,永续发展”被写入规划目标。从水资源、生命线等能源供给,到防洪排涝、海绵城市、公共卫生、应急避难等防灾避险手段;从水环境治理和固废处理等环境保护策略,到综合管廊和供热等品质提升等方面,共同构成了武汉安全韧性城市的未来。

从工程手段、法制系统的完善和公共意识提升,及至今天生态治理思路的转变,过去的百年,人类绞尽脑汁保障城市免于灾难,但是灾难的发生,从不以人的意志为转移。就像这个世界不存在一个不被水淹的城市,这个世界同样也不存在不会遭遇灾害的城市。而一个安全有韧性的城市,不是不会遭遇灾害,而是不怕灾害的发生,并且能在经历灾害后,快速恢复,甚至成为一个更好的城市。

正如张文宏医生在上海一所大学毕业典礼致辞时所说,这个世界充满了不确定性,我们每与这种不确定性斗争一次,就一定能获得成长的力量。

人与城市总第66期