TOD造城时代
文 / 卡梅丽

从纽约到东京,从香港到上海,一种依托城市公共交通的TOD模式,为很多国际一线城市实现资源高效利用、优化城市空间、提升城市品质、制造新经济增长极提供了新的解决方案。数据显示,日本涩谷站TOD综合体的日换乘人数达到约300万,而纽约新世贸中心TOD连接11条地铁,每年仅观光游客就可达到1500万人。

TOD模式从1992年被首次提出起,历时不过30年。它在美国“诞生”,在中国得以迅速发展,在近些年城市的高质量发展进程中扮演着重要角色。直至今日,TOD模式的应用场景、配套措施、发展前景依旧被广泛讨论。

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深圳长圳地铁站TOD

什么是TOD?
让站点成为新城市的中心

“对于城市来说,交通是城市系统里最关键的部分,交通能把各个空间串联起来。”教育部高等学校交通工程教学指导分委员会主任、同济大学教授杨晓光在杭州举办的“TOD模式与城市发展高峰论坛”上表示, TOD是当下交通快速发展过程中最主要的研究课题。

当城市的脉络沿着公共交通向外扩张时,我们发现越来越多的住宅、商业、文化等功能体如珠链一般串联在公共交通之上。过去,人们简单地把TOD理解为站点上盖物业的综合开发,这无疑是对TOD的误读,那究竟怎样才是真正的TOD?

美国新城市主义规划师彼得·卡尔索普可谓“TOD之父”,他于1992年首次提出这一理论。

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彼得·卡尔索普

上世纪90年代初,正经历着小汽车出行方式占主导地位的美国,经历了以郊区蔓延为主要模式的大规模空间扩展过程,导致城市人口向郊区迁移,土地利用的密度降低,城市密度趋向分散化,因此带来城市中心地区衰落,社区纽带断裂,以及能源和环境等方面的一系列问题。

“新城市主义”的思想应运而生——它是一种再造城市社区活力的设计理念和社会思潮,其基本理念是从传统的城市规划设计思想中发掘灵感,并与现代生活的各种要素相结合,重构一个被人们所钟爱的、具有地方特色和文化气息的紧凑性邻里社区,以取代缺乏吸引力的郊区模式。“以公共交通为导向开发”的TOD模式是“新城市主义”中最具代表性的开发模式。

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TOD开发模式示意

在彼得·卡尔索普看来,TOD模式是指借助四通八达的公共交通系统,将大量的人群聚居到一个站点的周围,从而减少对私人汽车的依赖,引导城市和郊区沿大型公共交通的路线进行集约式发展。所以,与其说TOD是一个项目,不如说它是“长在”城市公共交通上的具有生命力的微型城市。

在此标准下,每个成功的TOD综合体都需满足几项条件。即,处于城市发展核心节点之上,拥有复杂而全面的业态;宏观上与城市复兴、郊区革新等城市发展理念相衔接;与大型轨道交通枢纽相连,与城市有着充分的对接,切实链接城市与人;拥有一定的体量,这样才能有足够空间去施展一座立体的“微型城市”。

由于TOD模式是“以人为本”的城市用地开发模式,能够节约资源减少环境污染,并能在城市中心区高效利用土地资源,注重对土地的混合开发,推动城市的可持续发展,因此其建成后在社会、经济、环境等领域对解决城市土地利用和提升城市生活品质方面均产生了重要作用。

TOD的发展
探索引领城市发展的诸多模式

TOD并非从概念到实践的单线运动,在TOD理念提出之前,以日本东京、新加坡、中国香港等地为代表的东亚地区,受限于土地资源紧张,已经着手探索以公共交通引领城市建设的发展模式,并依据各自城市特点,形成了不同路径的TOD发展模式。

新加坡为政府主导开发模式。新加坡土地76%为政府所有,政府是项目规划主体,投融资方式是建设阶段为政府投资,后期整体资产上市后33.7%为企业私有制。新加坡TOD开发的最大特征表现为,在规划中政府位于主导地位,所以其最大优点为规划执行度很高,但需政府投入大量资金作为有效保障。

新加坡政府通过区域牌照制度、拥车证制度以及电子道路收费系统等交通管理措施,很好地控制了私家车快速发展。目前,新加坡拥有私人汽车的家庭不到30%,超过60%的人主要通过地铁出行。地铁将新加坡新城和中心城区连接,缩短了通勤时间,将新城内部紧密连接,两者间形成了严密的公共交通网络。轨道交通周边配套商业、金融、公共服务等设施,社区集就业、休闲、居住功能为一体。

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新加坡的轨道交通

中国香港是政府资助、政策导向、社会资金参与模式。香港面积狭小,土地资源十分有限,而香港地铁是全世界少有的成功盈利的案例。其成功最为重要的因素就是政府将地铁的发展与周边的物业发展有机结合起来,实现了经济发展、社会发展的良性互动。

香港政府通过出售地铁周边与上盖物业来筹集建设地铁的资金,并将地铁沿线的土地分片出售给开发商进行开发。房地产商、地铁企业以及香港政府的紧密配合,使得地铁沿线和轨道交通站点的建设经营蕴藏着巨大的经济利益,周边新市镇的开发建设更让房地产商有机会去建设大规模的社区。社区的发展成熟,有利于轨道沿线土地和房产的保值升值,进而形成一个良性循环。这样就有利于实现香港政府、开发商和城市居民的多方共赢。

港铁西九龙站是香港TOD开发的经典案例。早在1998年香港机场线通车时,政府就对西九龙站进行了规划预留,包括外围交通和服务枢纽的道路系统,都为未来的综合开发打下了基础。随着逐步开发,一栋栋住宅和商业塔楼拔地而起,地铁西九龙站成为了占地10万平方米,上盖120万方的巨大城市综合体。如今,西九龙站已成为一个“综合公园”,紧贴高铁站的商业体“圆方”成了“城市候车厅”,城市综合体内交通枢纽、住宅公寓、商场、写字楼无缝衔接。

世界上人口密度最高的城市之一——东京,采用的是市场导向模式。东京具有全世界最为庞大的轨道交通系统。日本地铁多是由私企经营。由于轨道交通的投入巨大,运营成本也高,因而为保证盈利,政府鼓励和支持企业在运营轨道交通业务的同时,对站点周围进行房地产开发。

东京涩谷站为多条地铁、轻轨线路的交叉换乘枢纽,由东急电铁公司主导,东京地下铁、东宝不动产等共同开发的“涩谷之光”是运用 TOD 模式进行城市更新再开发的代表。“涩谷之光”项目由地上地下空间一体化的“城市核心”进行垂直连接,自下而上容纳了地铁站、商业、大剧院、办公楼等多种复合功能,TOD综合体的开发也使得该区域扭亏为盈。

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东京涩谷站

另一个成功的案例是“多摩田园都市”,这块原本位于东京西南郊的丘陵区域,人口密度低。最早提出“多摩田园都市”开发计划的是日本东急电铁公司,它联合已获得沿线土地开发权的其他公司,对沿线土地进行了统一的规划建设,并逐步拓展多元化经营,吸引了人流,让这一区域焕发了新的活力,不仅实现了土地升值经济利益最大化,还实现了铁路的客流量最大化。

虽然各地实施路径各有不同,但TOD模式均强调以公共交通为中心,核心要义是通过交通设施的衔接与互通,极大提升周边物业的价值与收益,是一种基于基础设施带动土地增值、土地增值又反哺城市发展的模式,它的出现也避免了城市“摊大饼”式的发展。

TOD进入中国
助推国内轨道线网快速发展

特大城市的TOD开发不仅在土地融资和城市基础设施投资之间形成了良性循环,还促进了城市活力和产业发展,很快引起了国内城市纷纷效仿。

根据交通运输部发布的最新数据,全国(不含港澳台)共有44个城市开通城市轨道交通,运营线路合计233条,运营里程超过7500公里,设置车站4660座,领先全球其他国家,线网规模居全球第一。这其中不乏TOD模式给城市带来的红利。

近10年来,我国陆续从政策标准、实施主体、设计导则、资金保障等方面出台了一系列政策,以支持和促进TOD项目开发。综合多位学者的研究分析,从政策演进和城市覆盖程度看,TOD模式在我国的发展可大致分为3个阶段。

第一阶段为2004年到2014年。公认国内最早在总体规划中明确提出TOD模式的是《北京城市总体规划(2004年-2020年)》,该规划明确了亦庄为北京市重点发展的三个新城之一,要采用公共交通引导城市功能的模式进行布局。部分一线城市也在这一阶段开始了“轨道+物业”开发模式的探索——广州明确了“地铁+物业”开发体系;上海针对轨道交通站场及周边土地综合开发提出了实施意见和管理导则;深圳率先出台政策,提出将国有土地使用权以作价出资方式在市地铁集团等公司先行先试,并引领贵阳、兰州等城市效仿。国家层面上,也鼓励城市对轨道交通站场及周边土地进行综合开发利用。

2014年3月,国务院发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出:“要发挥好城市公交导向作用,建立城市公共交通与城市协同发展机制,打造公交导向的集约紧凑型城市发展模式,主动引导城市空间布局”。有国家政策的明确背书,TOD模式迎来了2015年到2017年的快速发展期。

这3年间,各地政府相继出台地方性政策,进一步探索TOD开发模式。上海和广州继续完善轨道交通TOD开发政策,兰州、青岛、南宁出台了土地政策,成都在2017年下半年陆续出台一系列政策,确立了成都轨道交通建设资金筹集和TOD综合开发的顶层设计。

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上海徐汇绿地TOD缤纷城

2018年至今为第三阶段。各城市轨道交通线路规模持续增长,并逐步进入网络化阶段。同时,资金不足、前期工作深度不够等矛盾日益突出。成都、重庆、东莞、杭州、郑州等地的地方政府密集出台政策,从顶层制度上明确支持围绕城市轨道交通站点的综合开发。成都明确要求全市13个区县(市)都要打造TOD综合开发标杆项目,为成都TOD综合开发的有序推进提供了政策引导和支持。

国务院也明确提高了申报建设轨道交通城市的准入门槛,防范因城市轨道项目建设新增地方政府债务风险,同时鼓励各地学习轨道交通地上地下空间综合开发利用的节地经验,提高土地利用效率。

TOD模式在我国发展至今,相比于土地资源紧张的东京、香港和新加坡等地,内地许多已开通轨道交通的城市面临的问题往往不是“缺地少人”,而是人口、产业资源过于集中在中心区,城市各区之间发展不平衡的问题。TOD模式也因此承担了推动城市转型、助力人口合理分布等更多使命。

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上海TODTOWN天荟悦麓

TOD与武汉
政策引导,国企主导,探索中前行

武汉在轨道交通建设之初,就有意识地学习香港模式。2014年,武汉市政府通过了《关于支持地铁建设的土地资源筹集意见和方案》,明确提出在全市5个新城区集中打造6个地铁小镇,即黄陂武湖、新洲金台、江夏黄家湖、江夏青龙山、东西湖走马岭和蔡甸柏林。2018年9月,武汉市政府发布《武汉市综合交通体系三年攻坚实施方案(2018-2020 年)》,明确指出将打造长江新城 TOD 换乘中心。

TOD 城市综合体项目如同打造一座“迷你城市”,涉及到轨道交通、商业地产、住宅地产、公共服务、景观休闲等多个方面,其开发周期长,普遍在三四年以上,很考验开发主体的资金周转能力,一般中小开发商只能望洋兴叹。

正因如此,武汉目前按TOD 模式建设的商业综合体、地铁小镇等项目,基本是由政府主导,先制定规划蓝图,再由国企主导的“联合体”进行开发建设。已涉足武汉TOD建设的本地国企主要有地铁集团、城建集团、公交集团等。项目开发中坚持“政府主导、土地平衡、自负盈亏”的原则,将城市轨道交通建设与房地产开发、公共基础设施配套建设、商业综合体开发进行系统结合。

方向已定,但在实际操作中不乏困难。一位武汉的资深规划师透露,如果严格按照TOD的理念来看,武汉在现阶段很难找出一个完全符合TOD标准的项目。究其原因,虽然轨道交通的建设有利于经济发展,且用周边土地的增值效益反哺轨道建设成本的构想符合公共利益最优原则,但我国的土地相关法律规定“凡经营性、营利性项目用地一律以招标或拍卖的方式出让”,而国内对于轨道交通设施用地一般采用划拨方式,因此如果在轨道紧邻用地或上方地块进行一体化开发,就存在多种出让方式界定困难的问题。

TOD 是一种综合性很强的发展模式,其项目开发往往需要政府许多部门的协同合作才能实现,它是一项需要调动城市管理各个职能部门的系统工程,任何一个环节不配套都有可能影响到TOD的实施效果。这就需要更高层面的顶层设计,需要国家更为明确的政策支持。无论如何,TOD造城时代已经来临,武汉作为国家中心城市,还需在探索中前行。

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人与城市总第67期